2015年7月23日<br><br>中国财税法学研究会副会长熊伟@财新网<br><br>《收费公路管理条例》是根据《公路法》制定和修改的。征求意见稿跟《公路法》存在诸多抵触，包括统借统还和长期征收养路费等。《公路法》第59条对政府收费公路的界定，仅限于政府利用贷款或集资修建的公路，不包括通过发行政府债券修建的公路。《公路法》第60条规定，收费公路的收费期限，按照收费偿还贷款、集资款的原则确定。这里所谓的贷款，应该是指建设特定收费公路的贷款，而不是指一个行政区域内所有收费公路建设的贷款。也就是说，有一个特定的项目，一笔特定的贷款，一个确定的还款计划，一个特定的还款期限。到期之前，如果贷款已经还清，则不能继续收费。到期之后，即便贷款没有还清，也不能再收费。这些内容不支持省级区划内的统借统还。《收费公路管理条例》的这个要求违反《公路法》。因此，如果要修改条例，实现统借统还，必须先修改《公路法》。否则，全国人大常委会可以启动合法性审查程序，撤销跟法律相抵触的行政法规。<br><br>统借统还的用意在于，用收入状况较好的公路所可能获得的盈余，弥补收入状况不好的公路的亏损，实现盈亏互抵。但是这样一来，政府就失去了就具体项目进行科学论证的积极性。因为不管公路的修建是否有必要、是否有足够的车流和收入，反正可以在全省范围内统筹收入，而不用担心缺乏资金还债。<br><br>从公平合理的角度看，公路收费的标准和年限，一定要考虑建设和管理成本，同时兼顾拥堵治理。车主为自己使用的道路缴费，这符合公平原则。但是，一旦实行捆绑就意味着，车主还需要为遥远的从没有去过和使用过的公路缴费。这样一来，公路收费就失去了规费的性质，而变成了一种变相的税收。<br><br>要求车主为自己没有使用过的公路缴费，不符合财政原理，更不利于督促政府评估风险、科学决策。<br><br>可以想象，一旦实行统借统还，地方政府借债修路的积极性会大大膨胀，不管有没有必要性，先修了再说，反正只要债务没还清，就可以永续收费。这样一来，中西部地区高速公路闲置浪费的问题会更加严重。<br><br>另外一个可能的结果是，既然全省范围内统借统还，只要还有一分钱的债没有还清，公路收费就可以继续进行，当债务快要还清时，地方很快可以申请再修一条收费公路，或者再发行一笔公路建设债券，这样就又可以继续收费了。因此，极端的情况必然是，仅就建设成本而言，永远难有还清的那一天。<br><br>2009年成品油消费税改革之后，成品油消费税中所增加的课税，本身就应该用于公路的养护，包括普通公路，也包括收费公路，因为，车主在使用收费公路时，客观上消耗了燃油，也就支付了相应的税收。这笔钱政府收走了，应该相应地降低公路收费，以体现公平。收费公路建设成本收回后，或者公路债券还清后，只要公路存在，只有有车在跑，这笔通过燃油而支付的费用就客观存在。漠视它的存在，而让车主另外再交，有违成品油消费税改革的初衷，不利于树立政府信用。<br><br>养护和管理到底需要多少成本，不能由公路管理部门单方决定。目前人浮于事的现象，会大大抬高成本。因此，需要引入竞争机制，实行政府竞争性采购，采纳市场化方式运作。政府设立管理实体，独家运营高速公路，很容易发生浪费、冗员和效率低下。